自贸区申报不能够一味坐等

尹晨

从今年6月份起，陆续看到自贸区申报暂停的报道。对国家相关部委暂停受理自贸园（港）区申报，已经递交申报报告或正在进入申报程序的地方政府反应不一：前期研究和准备投入很大精力、寄予较高期望的地方政府多多少少都有挫折感，听说一些参与申报的同志甚至流下热泪；对自贸园（港）区是为何物不求甚解，“新瓶装旧酒”，将开放区之实放在自贸园（港）区之名下申报的地方政府则遭遇当头断喝，清醒之余纷纷要求撤回申报报告；而迫于改革锦标赛压力，不申报显得改革魄力不够，迫不得已、勉为其难草草申报的地方政府则松一口气。继而，一种新的舆论倾向正在形成，即各地少安毋躁，静等中国（上海）自由贸易试验区的试验做实，静等上海自贸区经验得到有效的验证后再在全国复制和推广。

笔者认为这是一种错误且危险的倾向。自贸区建设诚然不能一哄而上，但也万万不能一味坐等。

自贸区的实质

要明确自贸区“是什么”。自贸区建设是为中国全面深化改革和进一步扩大开放探索新途径、积累新经验的主动的先行先试，制度创新是其核心任务，形成可复制、可推广的制度成果是其着力点。自贸区具体探索和试验的领域则是由自上而下的顶层设计和自下而上的主动争取相结合确定。比如中国（上海）自由贸易试验区的主要领域就是《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》确定的政府职能转变、贸易和投资便利化、金融改革和开放、服务业扩大开放和功能拓展、法制环境完善等。

还要明确自贸区“不是什么”。自贸园（港）区决不是优惠政策的洼地，决不能建成中看不中用的空壳，更不能“挂羊头卖狗肉”、借机又回到圈地搞开发的老路。鉴于相当一部分的地方政府在申报过程中没有完全认清自贸区建设的实质，因此相关部委暂停受理自贸园（港）区的申报，及时刹住申报工作中的一哄而上之风，及时纠正申报工作中的歪路十分必要。

但同时，从自贸区建设的实质出发，全国各地不能一味坐等中国（上海）自由贸易试验区的成熟经验复制，全国各地全面深化改革和进一步扩大开放的主动试验和积极试点不能暂停。

不能坐等的三个理由

不能坐等上海自贸区经验复制的理由有三。

第一，从上海自贸区正在积极探索并已显成效的一些成功做法来看，这些经验或做法在全国复制和推广是需要条件和基础的。比如，截至2014年6月末，上海自贸区内新设外资企业的92%未经事前审批，取而代之的是备案制，上海自贸区对外资的管理正在积极探索从事前审批为主转向事中事后监管为主。但上海自贸区事中事后监管一个重要的基础就是经过十几年努力建成的上海市公共信用信息服务平台。虽然还有不完善的地方，但是这个平台已经基本整合了上海市政府所有监管部门的企业乃至个人的所有诚信记录。上海自贸区率先利用上海市公共信用信息服务平台加强事中事后监管，这给2014年4月11日视察上海自贸区的汪洋副总理以很深的印象，他高度评价说“上海在信用体系建设等方面的基础打得很扎实，这也是推进改革的前提和保障。”再比如，目前正在上海自贸区洋山港保税港区积极探索的以“一次申报、一次查验、一次放行”为目标的“单一窗口”试验，对相关多部门的信息互换、执法互助、监管互认以及相应的硬件和软件都提出了很高的要求，而目前中国绝大部分的海关特殊监管区域还远达不到这样的要求。所以，即便是要更快、更好的复制上海自贸区的经验，一些基础性的准备工作也需要先行启动。

第二，上海自贸区虽然是综合性的先行先试区，探索和试验的领域涵盖了贸易、投资、金融、监管等诸多领域，但上海自贸区的试验仍然是有限的，仍然秉持了“有所为而有所不为”的原则。比如，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在“构建开放型经济新体制”部分提出“推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放”。从目前来看，为了集中精力在主要领域有所突破，上海自贸区在教育、文化、医疗等服务业领域探索进一步开放和功能拓展的规模和力度还是非常有限的。而如果上海自贸区“有所不为”的领域恰恰是其他一些地方基础更好、条件更优的领域，坐等上海自贸区经验复制不但会错失先行先试的良机，而且也等不到相关领域的可复制可推广的更好经验。

第三，中国幅员辽阔，各地的区位、制度、资源等各有特色，即便是在贸易、投资、金融等上海自贸区正在努力探索和试验的领域，各地也完全可以按照国家战略要求作出有自己特色的制度创新。比如，党的十八届三中全会通过的《决定》在“构建开放型经济新体制”部分还提出要“扩大内陆沿边开放”，“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设”，“坚持双边、多边、区域次区域开放合作”以及“以周边为基础加快实施自由贸易区战略”等。因此，对接国家的“两个丝绸之路”建设、中国——东盟自由贸易区的升级版、中韩自由贸易区、CEPA和ECFA框架等，相关的省市不能期望上海自贸区能够出产适合以上具体情况的经验，大量的因地制宜的制度创新需要自己“大胆闯、大胆试”。

“把能做的事情做到位”

不能坐等，全国有意或正在努力争取建设自贸园（港）区的地方目前应该做什么呢？

一是按照十八届三中全会《决定》和中央领导对自贸区建设的系列指示，认清自贸区建设的实质，尽快修改和完善自贸园（港）区的申报报告。

二是“把该做的事先做起来，把能做的事做到位”。这是天津市委书记孙春兰同志在天津市委十届五次全会上的讲话中提到的。非常到位。

“把该做的先做起来”。一些基础性的、前提性的工作可以先做起来。比如天津2014年下半年工作的重点之一便是信用征信数据库和全市统一的信用交换平台建设，全面推进“三个一”通关模式，试行“单一窗口”工作机制，提高通关和贸易便利化水平。如前文所述，这些都是自贸区建设的“基础设施”，要打好基础。

“把能做的事做到位”。即便没有“自贸区”这个帽子，难道各地在全面深化改革和进一步扩大开放的道路上就没事可做吗？事实的情况恰恰相反。上海自贸区目前正在进行的很多艰难的探索，实际上中央早就明确提出了要求，最典型的就是以简政放权为核心的政府职能转变。新一届政府一直力推简政放权，只不过由于涉及到政府机构的根本利益，推进困难，难以到位，以至李总理要“拍桌子”。天津2014年下半年另一项重要工作就是真正实现“一颗印章管审批”、“一份清单管边界”、“一个部门管市场”、“一支队伍管执法”。如果能够真正落实，那就为全国的尚没有“自贸区”帽子的地方主动先行先试提供了一个好的示范。

三是将复制上海自贸区经验由“批发复制”改为“零售复制”，将复制上海自贸区经验与本地有基础、有特色、有优势的改革开放先行先试工作相结合。笔者所在的研究机构参与了广西壮族自治区“尽快复制上海自贸区经验，推进面向中国——东盟自贸区升级版的区域改革开放战略”课题的合作研究，也参与了湖北省以武汉东湖高新区为国家自主创新示范区建设和自贸区建设相结合的先行先试平台的方案设计。后者就包括了武汉有特色的科技创新和科技金融的内容。笔者衷心希望这样的方案不仅停留在纸上，而是要像湖北省委书记李鸿忠同志提出的“不仅要创造条件积极申报（自贸区），更要大胆作为先行先试，从现在做起，从现在改起，从现在干起”。

中国有一句著名的成语“一鼓作气”，源自《左转》中的《曹刿论战》。曹刿说“夫战，勇气也；一鼓作气，再而衰，三而竭”。进一步从中央政府的角度，将一哄而上的自贸区盲目申报之风刹一刹非常有必要，但上海自贸区挂牌以来，全国各地推进全面深化改革和进一步扩大开放的积极试点和试验的勇气可鼓而不可泄，取代GDP锦标赛的改革锦标赛更应加以鼓励、加以巩固、加以强化。

作者为复旦大学上海自贸区综合研究院秘书长。