作者简介

杜莉，半岛·体育bob官方网站教授，公共经济研究中心执行主任、税务硕士专业学位项目学术负责人，兼任世界银行咨询专家，上海市政府采购评审专家，全国高校财政学教学研究会理事，中国税收教学研究会理事，中国成本研究会理事；主要研究领域为财政学，税收学，金融学；近期研究兴趣有税收与收入分配、税收预测、中期财政规划、地方财政状况评估、财政投融资、BEPS、自贸区税收、房价与居民消费等等。

摘 要正如人们不会重复踏入同一条河流，减税不是放在任何一个国家、在任何特定条件下都能有效刺激经济增长的“万灵药”。能否有效控制赤字，是决定减税政策成败的一个关键因素。减税能否成功推动经济增长，还取决于其刺激投资的效果。

美国总统特朗普执政已“满月”。在其所有的政策构想中，减税是个重要话题。事实上，近期关于税收与经济增长关系的讨论很多。在全球经济不景气的大背景下，如何推动经济走出阴霾，也是各界的关注焦点。

日前，美参议院以53:47的投票结果，确认史蒂芬·努钦担任美国新任财长。不少人认为，上任后的努钦将带领财政部重点推行税制和贸易政策的改革，美国税制改革即将动真格。美国新任总统特朗普上任后明确表示，将出台大规模减税和基础设施投资计划以刺激美国经济，最终实现4%的年增长率。但今年年初，多位诺贝尔经济学奖得主在芝加哥举行的美国经济学会年会上警告，特朗普的经济政策可能导致美国财政赤字失控和经济衰退。诺奖得主、哥伦比亚大学教授埃德蒙·费尔普斯说，特朗普大幅减税和增加开支的计划会导致美国公共债务膨胀，最终可能严重挫伤投资者信心，并造成美国经济深度衰退。

那么，减税究竟是会刺激经济增长，还是带来经济衰退呢？

里根政府减税改革说明减税并非“万灵药”理论和经验告诉我们，税收是影响宏观经济运行的重要因素，减税也是经济陷入低谷时各国政府经常采用的政策手段。但是，正如人们不会重复踏入同一条河流，减税也不是放在任何一个国家、在任何特定条件下都能有效刺激经济增长的“万灵药”，如果前提条件不具备，或者方案设计不科学，减税就不一定能达到预期目标。

提到特朗普的减税，人们往往会联想到上世纪80年代里根政府的减税政策，这也是迄今为止美国历史上规模最大、影响最为深远的减税改革。然而，里根政府减税改革对经济增长的促进作用并不明确。实际上，在里根政府减税政策的第一个阶段也就是1981年之后，美国的经济增长率甚至出现了急剧下降，在里根政府减税政策的第二个阶段也就是1986年之后，美国的经济增长也仅仅出现了短暂的小幅上升，随后再次调头向下（图1）。在上世纪90年代后期克林顿总统执政期间，美国的经济增长率相对较高，但其中的起伏也很大，很难说是由于里根总统的减税政策导致了这段时间的高增长。

图1 美国历年的经济增长率（1971-2015），其中里根政府的任期为1981年到1989年，以阴影表示 资料来源：IMF国际金融统计（网址http://data.imf.org，数据下载于2017年2月7日）

通过对里根政府减税进程的进一步回顾，还可以发现其中第一个阶段恰好与费尔普斯描述的情形非常相似。里根总统在1981年上台之初，就推出了一个力图大规模减税的经济复兴税收法案（Economic Recovery Tax Act），该法案将个人所得税的最高边际税率由70%降至50%，最低边际税率则从14%降至11%，同时还引入加速折旧等措施来刺激经济增长。但是，在该法案生效后的第二年，由于膨胀的财政赤字将利率由12%左右推高到20%以上，美国经济出现了1.9%的负增长，这一降幅甚至超过70年代石油危机时的经济衰退。在这种情况下，1982年9月美国政府不得不推出一项新的税收公平和财政责任法案（Tax Equity and Fiscal Responsibility Act），该法案通过取消1981年法案中的加速折旧等规定实现了增税。此后数周，美国经济强劲复苏。

可见，能否有效控制赤字，是决定减税政策成败的一个关键因素。里根政府第二阶段的减税政策最后能够平稳实施，也说明了这一点。1986年，在第二个任期开始之后不久，里根政府就推出了新的税制改革法案（Tax Reform Act），该法案将个人所得税的最高边际税率进一步由50%降至28%，加上标准扣除、个人豁免和劳动所得抵免额的提高，所有收入档次纳税人的税负都有所降低，该法案还将公司所得税的最高边际税率由46%降至34%。但是，和1981年经济复兴税收法案不同的是，1986年的税制改革法案强调减税的财政中性原则，也就是在不减少财政收入的前提下减税，为此该法案采取了大幅削减所得税优惠的措施，包括取消此前实行的投资税收抵免政策，以及延长固定资产折旧的年限等。数据显示，与1981年减税之后财政赤字的膨胀不同，1986年减税之后财政赤字明显下降了（图2）。

图2 美国历年的财政赤字（1971-2010）资料来源：IMF国际金融统计（网址http://data.imf.org，数据下载于2017年2月7日，表中没有列示2011年之后的数据，是由统计口径调整之后没有可比数据）

除了需要避免财政赤字的拖累作用外，由于经济增长根本上来自于资本、劳动要素投入的增加和技术进步，而在资本、劳动、技术三者中资本又起着主导作用，减税能否成功推动经济增长，还取决于其刺激投资的效果。里根政府的1986年减税计划虽然降低了公司所得税率，却同时取消了投资税收抵免，延长了固定资产折旧年限。相对而言，降低公司所得税率刺激投资的效果远不如投资税收抵免和加速折旧更为肯定，这是里根政府减税计划促进经济增长的效果并不显著的另一个重要原因。

美国国内的投资机会和投资收益比减税更重要反观特朗普的减税计划，从现有公开报道看，该计划中特别值得关注的内容主要有：将公司所得税的最高边际税率由35%降至15%；将个人所得税最高边际税率由39.6%降至33%；取消大部分公司所得税抵免，针对研发支出的除外；允许制造业企业选择将资本投资一次性作为费用扣除来替代利息费用扣除；以及针对美国公司推迟汇回的外国子公司所得在汇回时一次性课征10%的税收。

与里根政府的减税计划相比，特朗普的减税计划更加注重减轻企业的税收负担，并且其保留研发支出抵免和允许一次性扣除资本投资支出的做法在鼓励企业投资方面更有针对性，因此，理论上更有利于促进经济增长。但是，特朗普从未提及在保持财政收入水平不变的前提下减税的原则，其减税计划虽然也包含了取消大部分公司税抵免和对美国公司推迟汇回的外国子公司所得征税这两项增税措施，却很难抵消大幅降低公司所得税率带来的大规模减收。考虑到特朗普上任后还提出将努力强化美国的军事力量以及大规模建设美国的基础设施，减税和扩大支出同步进行很有可能导致政府债务规模扩大，而政府债务规模扩大不仅会影响投资者信心，在政府和企业争夺资金的情况下，还可能会推高利率，提高企业融资成本，从而抵消减税刺激投资的作用，最终使经济陷入衰退。

当然，也有另一种可能性，就是减税计划成功促进国内投资增加并吸引国外的美资回流，于是降低公司所得税后公司所得税收入不降反增，财政赤字不增反降，这正是特朗普最希望实现的目标。然而，在全球范围内进行功能布局和资源配置早已成为跨国公司的基本经营战略，对美资企业来说，这也在很大程度上受到美国长期推行的鼓励和保护海外投资政策的影响。

美国税法本来是将本国居民（以及公民）个人和企业全球范围内的所得都纳入征税范围的，美国公司在海外经营取得的利润之所以能够仅在当地缴纳较低的税收，是美国允许这部分所得推迟到汇回时才交税并且没有制定严格的反避税措施所致。美国这样做的目的，是为了保证本国企业在东道国的竞争力，也就是说，按照美国以往的政策，只要美国企业能够实现对全球资源和市场的把控，只要美国企业能够盈利并创造价值，美国并不介意投资和生产是在哪里进行的。数据显示，2000年以来，美国的海外净收入增长十分迅速，也就是说，美国在他国取得的收入相比他国在美国取得的收入越来越高（图3）。

这一方面表明，经济全球化背景下对外投资为美国带来了更高的收益，另一方面，也体现了美国长期奉行的鼓励对外投资政策的结果。出于增加本国就业的考虑，特朗普政府想要扭转这一趋势。但是，即使不考虑美国减税可能会引起其他国家竞争性减税的情况，爱尔兰等国的公司所得税法定税率目前已经低于15%，我国和印度等国虽然法定税率高于15%，但在经济特区、高科技园区等特定区域对符合条件的外国投资者实行低税或税收减免，同时苹果、谷歌、星巴克等许多跨国企业通过采取多种避税手段，已经把海外经营的所得税负降到个位数，在这种情况下，很难想像15%的公司所得税率会吸引这些企业大量回流美国。

同样道理，即使外国子公司利润汇回的税率降至10%，如果海外的投资收益更好且税负不高，企业也不会选择将利润大量汇回美国。据报道，高盛公司估计，在美国企业留存海外的2.6万亿美元中，仅有约2000亿美元会因特朗普减税计划而回流美国，而且由于缺少投资机会，回流的大部分资金将用于回购本公司股票，而不是用于新的投资。由此可见，吸引美国企业海外投资回流及促进美国的国内投资，根本上要靠美国国内的投资机会和投资收益，减税能够起到的作用并不十分乐观。

图3 美国历年的海外净收入（1978-2015）资料来源：IMF国际金融统计（网址http://data.imf.org，数据下载于2017年2月7日）

中国是否应效法美国也跟着减税？虽然特朗普减税方案遭到不少质疑，其政策效果存在很多不确定性，鉴于美国当前的公司所得税率确实高于所有其他OECD国家，并且主导国会的共和党早已在酝酿类似的减税方案，美国很有可能在今年下半年开始实施减税。受此影响，很多人主张我国效法美国也通过减税刺激经济增长。但从我国的实际情况看，全面“营改增”改革刚刚结束，削减企业所得税的条件尚不成熟。

第一，受到“营改增改革”以及经济增速放缓等多种因素的影响，近年来我国财政收入增速已经明显下降，同时在城市化、老龄化并行的背景下，我国的财政支出压力持续上升，因此我国在减税的同时有效控制赤字的难度非常大。

第二，我国经济增速放缓主要是由于企业创新能力不足与长期的投资驱动型经济增长模式导致的投资收益率下降。具体地说，我国企业创新能力不足导致产品同质化严重，企业只能依赖价格竞争和扩大产能来更多获利，产能扩张过快导致固定资产折旧压力快速上升，于是企业的成本提高，收益率下降。近年来，国际市场收缩和人口红利消失使企业投资收益率下降的情况进一步恶化。因此，我国企业当前面临的困境首先是税前投资收益率下降，在缺少好的投资项目、没有好的投资收益的情况下，靠削减企业所得税来刺激投资是很难的。

有鉴于此，我国不应像特朗普一样大幅削减企业所得税，而是应把重心更多放在有效推行已有的鼓励企业研发和创新的税收优惠政策。当然，“五险一金”、土地出让金以及五花八门的政府收费都是进入企业成本的项目，在当前经济运行不景气、企业盈利能力下降的情况下，削减政府非税收费项目正是提高企业税前收益率，从而帮助企业摆税困境和推动经济稳定增长的应有之义和当务之急。

来源:上观新闻