本文来源于2016年12月27日【东方早报】，作者罗长远系复旦大学世界经济研究所教授、上海交通大学中国发展研究院研究员，王璐婧系复旦大学国际关系与公共事务学院本科生

国有企业是政府参与市场活动的重要途径。国有企业的经营管理是世界性难题，最大的难点在于，政府如何协调作为市场监管者的“裁判”角色和作为市场经营主体的“参赛者”角色。在当今世界，国有企业日益跨越国界，在其所属国家之外进行贸易和投资。国有企业的治理和规范逐渐成为国际性的问题。经济合作与发展组织（OECD）倡导并制定了竞争中立的相关规则。国有企业竞争中立谈判越来越成为双边、多边贸易和投资协定中绕不开的议题之一，TPP如此，中美双边投资协定（BIT）谈判也是如此。

2016年2月4日，美国、日本等十二个国家的代表正式签署《跨太平洋伙伴关系协定》，即TPP。TPP文本改变了过去国有企业属于竞争规则范畴的传统做法，将国有企业单列。尽管中国并未加入TPP，且共和党人唐纳德·特朗普当选美国总统后表示会废除TPP，从而令其前途未卜，但TPP本身依然代表着全球新一代区域和多边自由贸易协议的高标准。TPP框架下的竞争中立已经是国际贸易领域相对成功且成熟的规则，未来可能成为全球性的国有企业治理标准，中国的国有企业改革无疑会受到相关规则的影响。研究TPP竞争中立规则和国有企业规则框架，分析TPP成员国国有企业改革及现状，探究TPP竞争中立规则对中国国有企业的诸多可能影响，对深化我国国有企业改革，具有重要的参考意义。

十八届三中全会后，中国国有企业改革的进展主要体现在发展混合所有制、成立国有资本投资运营公司及央企重组等方面。目的是提升国有企业的经营管理效率和透明度，使国有企业焕发活力，提高资产回报率。中国国有企业改革一直以来存在一个目标，就是尽可能减少政府给予的非商业性援助和支持，这与TPP强调的竞争中立规则和国有企业规则框架方向一致。

本文以下内容包括五个部分：一是对新中国成立以来的国有企业发展情况进行梳理；二是对2013年十八届三中全会以来国企改革的进展和不足进行分析；三是对TPP的竞争中立规则和TPP文本中“国有企业及指定垄断”一章进行解读；四是研究在竞争中立语境下TPP缔约方五个代表性国家国有企业的情况；五是对中国国企改革的短期目标和长期方向提出政策性建议。

一、中国国企改革历史脉络

我们知道，中国的经济发展经历了计划经济体制、体制转轨期和社会主义市场经济体制三个阶段。与中国的经济体制转变一样，中国国企的发展也可划分为三个时期（如表1所示）。国企的内部主体包括国企经营者、管理层和职工，外部主体包括政府、国有股东以及之后的国资委。内外主体的利益如何平衡，贯穿国企整个发展进程。

第一个时期是1949-1978年，计划经济体制下的中国成立了大批国企。20世纪50年代，为快速建立起新中国的工业体系，在156个国家项目的指导下，近5万家国企应运而生。在这一体制下，政府对国企进行“强控制”，经营者的任命权掌握在政府手中，造成国企政企不分，职工缺乏积极性，企业缺乏活力。

第二个时期是1979-1993年，处在经济体制转轨的摸索阶段。这一时期，国家对国企改革进行了初步的探索和尝试，主要包括放权让利和承包制两个方面。1978年，国务院下达改革国营工业企业体制的五个文件，提出扩大企业自主权。四川主动向中央提出，给包括重钢[今天的“重庆钢铁（集团）有限责任公司”]在内的六家国企放权，国企开始有一定自销权。1980年底，放权让利试点企业增加到6600家。

1983年4月，国务院颁布《国营工业企业暂行条例》，对国营工业企业一系列重要问题作出规定，首次明确企业是法人，以及其应拥有的15项经营自主权。1984年5月，国务院《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》明确了企业在生产经营等10个方面的自主权。1986年12月，国务院颁发《关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定》，强调深化改革要围绕企业经营机制进行，推动了国企改革向承包经营责任制等形式探索。1988年2月，国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。1990年7月，预算内工业企业有3.24万户实行企业承包经营责任制，上年有80%的企业完成了承包合同。截至1991年3月底，90%以上的到期企业签订了第二轮承包合同。在此基础上，国务院于1992年7月颁发《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，增强了承包责任制的地位。这一新条例以进一步扩大企业自主权为目的，正式授予企业经理人员生产经营决策权、定价权、产品销售权等14项权力。承包制是放权让利的重要举措，通过所有权和经营权分离，使国企成为独立的法人实体。然而，由于企业在面向市场的经营中把收益留给自己，把亏损推给政府，形成了一种新的负盈不负亏的机制，导致利益内倾。

第三个时期是1994年至今，改革开放不断深入，社会主义市场经济体制逐步确立。国企改革以公司制和股份制改革为核心。1998年，在16000多家国有大中型企业中，严重亏损的有6600多家。1999年，《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出大力推行股份制改革，在产权制度改革中允许“国退民进”。国企退出4.7万户，在工业企业中的比重下降至5%。在1998-2000年间，大量国企被允许破产倒闭，全国每年下岗职工达700万-900万人，下岗再就业也以此为起点。三年之内，除煤炭和军工领域，大部分国企实现了扭亏。

2001年中国加入世界贸易组织，在5年过渡期内，“国退民进”的趋势加强。过去，国企的投资归计委管，薪酬归劳动部门管，资本金归财政部门管，经营者的任免归人事和组织部门管，负责企业整体监管的却是经贸委。国有资产找不到责任人，权责不明的问题十分严重。2003年成立国有资产监督管理委员会（简称“国资委”），使九龙治水的情况得以改变。2013年发展混合所有制和成立国有资本投资运营公司，实行“国资委-国有资本投资运营公司-国有企业”三层管理，强调令市场在资源配置中起决定性作用。

1978年以来，国企改革环环相扣，逐步深入。在改革的过程中，不仅逐渐厘清了政府与市场的关系，使市场在资源配置中的作用逐步提升，甚至发挥决定性作用，而且使大部分依然存活的国企逐步焕发了活力。社会主义市场经济体制的建立，既是改革开放实践的必然结果，也是十一届三中全会以来理论探索的重要成果。国企改革在建设社会主义市场经济的进程中不断走向深化。十一届三中全会提出了承包经营与放权让利；十二届三中全会确定了政企分开与两权分离；十三届三中全会提出治理并改善国企所处的经济环境，整顿经济秩序；十四届三中全会推出了现代企业制度与抓大放小；十五届三中全会后国务院国有资产监督管理委员会挂牌成立；十六届三中全会提出股份制与深化国资管理体制改革；十七届三中全会提出民间投资主体可通过出资入股等形式参与国企改制重组；十八届三中全会则唱响了全面深化国资国企改革的大篇章。

二、当下中国国企改革的进展和问题

（一）当下国企改革的进展

2013年11月召开的十八届三中全会将“大力发展混合所有制”和“组建国有资本投资、运营公司”定位为国企改革的重点，标志着国企改革往全面深化方向迈出了关键步伐。

2015年8月24日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》印发，提出了包括分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济和强化监督防止国有资产流失等改革举措。《指导意见》提出国企改革的主要目标是，“到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度和市场化经营机制”。以《指导意见》为核心（“1”），随后又出台了若干国企改革配套文件（“N”）。其中，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》提出改组组建国有资本投资、运营公司的四条意见；《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中，进一步明确“发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措”。

在“1+N”文件的指导下，国企改革进行了有益实践。工信部将组建稀土大集团作为2013年重点工作之一，使国企更好地为国家战略利益服务。2014年7月，国务院国资委在央企启动“四项改革”试点，分别是国有资本投资公司试点、混合所有制经济试点、董事会授权试点、向央企派驻纪检组试点，选择了中粮集团有限公司、中国医药集团总公司、国家开发投资公司等六家央企开展改组。2015年全年，国务院国资委共推动12家央企重组整合，地方国企的改革也在随之推开。2016年，又有宝钢集团有限公司和武汉钢铁（集团）公司、中国建筑材料集团有限公司与中国中材集团公司等大型国企重组，央企数量减至102家。

2016年初，国务院国有企业改革领导小组提出“十项改革试点”：一是落实董事会职权；二是市场化选聘经营管理者；三是推行职业经理人制度；四是企业薪酬分配差异化改革；五是国有资本投资运营公司；六是中央企业兼并重组；七是部分重要领域混合所有制改革；八是混合所有制企业员工持股；九是国有企业信息公开工作；十是剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。每项试点将选择户数不等的企业推进。以混合所有制企业员工持股试点为例，计划在中央企业层面选择10家子企业，并指导各省市分别选择10家企业开展。

公私合营模式（PPP）被认为是国企改革的再创新，是指政府与私人组织之间，为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。自2013年年底时任财政部部长楼继伟提出推动PPP项目后，截至2015年11月底，国家发改委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个，占推介项目数量的31.5%。2016年11月30日，财政部PPP入库项目10685个，投资额12.7万亿元。国家发改委推出的两批示范项目，总额接近17万亿元。

（二）当下国企改革存在的问题

由于历史和现实原因，国企改革无法一蹴而就。如果中国要对接TPP的竞争中立规则，首先需要把当下中国国企改革在制度设计层面的问题厘清。在这里，我们提出，不妨借鉴TPP有关竞争中立的思路来“诊断”中国的国企改革。2016年6月，深圳市原副市长张思平在媒体撰文指出，“1+N”文件发布后，国企改革总体呈现出上热下冷、里热外冷、官热民冷、部门热企业冷的局面。我们认为，这可能与国企改革在制度设计上存在的不足有关，这些不足包括：分类标准不够明晰、改革负面清单过长和配套法制缺位等。

1. 分类标准不够明晰

国企分类改革被认为是深化国企改革最重要的方式之一。然而在分类的标准上却有值得商榷之处。在2015年8月发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中，分类推进国企改革被正式确定为国企改革的方向之一。2015年12月29日，国资委、财政部和国家发改委发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》对国企分类和改革措施进行了细化，将国企分为商业类和公益类，其中“商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有企业经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰，有序进退”。（参见表2）

商业类国企又分为三类。每种类型的国企对应不同的改革措施，改革的力度和时间表也不尽相同，因此如何分类对国企改革进程的落实十分关键。除了商业一类的国企改革体现了全面深化改革的坚定目标之外，其他分类下的国企在不同程度上都或多或少地包含禁止、缓行、谨慎改革的意味。《指导意见》并未明确具体哪些行业（尤其是比较有争议的行业，如金融和文化类企业等）划归哪一类，只是作出了描述性说明，将分类监管停留在了大致布局上。例如，商业一类（竞争性国企）应包含钢铁、房地产、信息服务、家电、电子、化工等行业，公益类应包含交通运输、公用事业、基础设施工程和建筑等。

2. 国企改革负面清单过长

国企改革的负面清单直接决定了哪些领域可以推行大幅度的改革，与自贸区的“负面清单”有相似之处。“负面清单”的引入符合国企全面深化改革的战略目标。国务院国资委研究中心副主任彭建国曾向媒体透露，本轮国企改革的负面清单包含下面七大领域：关系国家经济命脉的自然垄断领域；关系社会经济发展的重要公共服务设施；关系生态安全的自然资源领域；关系国家安全的国防、军工等特殊产业；关系国家创新能力的重要前瞻性战略产业；政策性业务强、承担特殊功能的领域；国有资本投资运营公司。

负面清单，是指改革领域的“黑名单”，列明了暂不能或不宜改革的企业和领域。若清单太长，则改革无法有效地往纵深推进。清单包含的行业领域和范围过于广泛。与自贸区负面清单相似，都存在着领域过多、范围不明晰、解释的弹性很大等问题。与分类监管的不足一样，负面清单的不完善可能导致国企分类改革进程受到阻碍。

3. 配套的法制改革不够完善

尽管国企改革多年来依靠政策性文件取得了很大成效，但配套法律和治理框架的跟进却相对滞后。举例而言，2016年11月27日《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》出台，规定“以制度化保障促进国有产权保护，防止内部人任意支配国有资产，切实防止国有资产流失”。但是，《公司法》第216条（三）规定：“（国有企业的）实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。”国企“实际控制人”的规定造成企业权责不明，做不到真正的政企分开，国企改革的收效可能会大大削弱。

反垄断法（又称“反托拉斯法”）在许多发达国家被看作是“经济宪法”，但在中国的地位却远远不及。2007年8月30日，中国通过第一部《反垄断法》，2008年8月1日正式施行。这部法律酝酿了整整14年才最终出台。在法理上，《反垄断法》规定了中国国企具有一定豁免权，其第7条规定：“国有企业占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”在实务操作中，《反垄断法》实施8年多来，发改委系统查处的价格垄断案件中没有对国企的垄断行为进行过有效规制。这一点与TPP中竞争中立的规则相悖，不利于市场公平竞争。

从国家经济长远发展来看，对国企的倾斜性保护需要改变，在国企涉及的领域引入竞争机制，将国企纳入《反垄断法》的规制范围，是进一步深化市场经济改革的必然之举。

三、竞争中立原则与TPP国企文本

所谓竞争中立，20世纪90年代，澳大利亚在《竞争原则协定》（1995）和《联邦竞争中立政策声明》（1996）中有一个界定，是指“公共部门的商业行为（主要表现为国企），不得因其国家所有权的特殊性而享受私人部门不能享受的竞争优势”。OECD对竞争中立也给出了官方的界定，指的是国有和私有企业在市场中公平竞争。2011年，OECD公司治理工作组公布了《竞争中立和国有企业：挑战和政策选择》和《竞争中立：确保国有企业和私有企业平等竞争》两份报告。2012年4月10日欧盟和美国发布《欧盟与美国就国际投资共同原则的声明》，确定在未来的双边协议中引入竞争中立。

在TPP的官方版本中，关于国企的规定在文本的第十七章“国有企业和指定垄断”。这一章对国企及其经营做出了如下规定，并共同成立“国有企业和指定垄断委员会”来保证规则的实施和运用：

（一）主体

TPP明确了纳入监管的国企类型，是从事商业活动且中央政府拥有50%以上股权或任命大多数董事权利的国企。与从事商业活动的国企相对的是提供公共服务的公益类国企。通过这一界定，约束的重心规避了地方政府企业，也在一定程度上降低了管辖治理的成本，提高了规则在各国国内运转的可行性。

（二）非歧视待遇

缔约方同意保证各自国企及指定的垄断企业不歧视其他各方的企业、货物和服务，在购买和销售货物或服务时一视同仁。非歧视待遇是WTO固有的贸易标准之一，但TPP文本的非歧视原则明晰并提高了对国企及指定的垄断行业的要求。

（三）商业考虑

缔约方同意保证各自国企基于商业考虑决定市场交易，与政府授权的公共服务冲突的除外。商业考虑原则下保留了政府认可并授权企业进行公共服务的权力，为各国国企接受政府补助留下了一定的空间。但是基于透明度原则，政府 操作的范围会受到很大的限制。

（四）非商业援助

缔约方政府为国企提供的非商业援助不能损害他国利益。这与上一条商业考虑原则息息相关，也将政府补贴的范围框定在国企在本国领土内提供的服务和贸易。一旦违背这一原则，TPP缔约方共同成立的国企和指定垄断委员会有权作出裁决。

（五）法院和行政机构

法院对外国国企在本国领土内进行的商业活动享有管辖权，本国行政部门以公正的方式对国企和私企行使自由裁量权。这一原则是对缔约方保护本国企业的有力保证，各缔约方基于信任在国企问题上进行了司法让渡。鉴于中国国企面临大量反补贴和反倾销调查案件，如果由他国法院进行司法裁决，显然对中国国企是十分不利的。

（六）透明度

缔约方公开并每年度更新各自的国企名单和指定的垄断领域，在另一国请求的情况下公开政府向国企提供的非商业援助，并对国企及垄断可能影响其他缔约方贸易和投资作出解释。提高透明度是增强规则有效性的重要保障。对政府补贴和政府参与控股或经营部分的信息披露，增强了国企的市场透明度。

（七）技术合作

缔约方在适当的情况下开展技术合作，包括交换治理和经营信息，分享与竞争中立相关政策的最佳实践，及组织研讨会、座谈会及论坛等，分享技术信息和专门知识。

从上述文本解读中可以看出，就国企而言，中国与TPP的要求还存在相当的距离，包括政府向国企提供非商业援助涉嫌损害他国利益、透明度低、司法难以让渡、国家间信任机制缺失等。下一部分将探析TPP代表性成员国企发展和改革的状况，以期对中国应对TPP竞争中立规则的要求提供经验论据。

四、TPP代表性国家的国企

TPP文本在第十七章“国有企业及指定垄断”中提到，各缔约方认识到在国企问题上达成框架制度的益处所在。这说明TPP缔约方在国企问题达成了一致，竞争中立规则符合各自的国家利益和国内需求。

TPP有关国企的条款，其核心基于竞争中立原则，旨在为国企在指定垄断领域和市场上的活动提供规范的制度性框架，理顺国企与政府之间的复杂关系，避免国企在市场竞争中享有特权从而妨碍市场公平竞争秩序。国企条款并未牵涉到对特定经济体和社会制度的歧视，越南作为一个社会主义国家也被纳入其中。尽管TPP成员之间国企发展程度不一，当下对竞争中立标准的适应程度也不尽相同，但各缔约方普遍认为竞争中立规则对本国经济和本国企业（包含国企及私企）有长期的利益，从而说服了国内反对派并努力克服短期的现实障碍。

表3对美国、澳大利亚、日本、新加坡、越南五个国家的国企基本情况及与竞争中立间的关系进行了比较和归纳。从中可以看出，五国的国企发展并不均衡，处在“生态系统”的不同层级。中国当下不需要直接面对竞争中立原则，但了解TPP缔约各国国企如何适应竞争中立规则和国企条款，是十分有必要的。

（一）美国模式：少数联邦政府公司和政府资助企业

1. 美国国企总体概况

美国现行法律制度和行政管理制度中没有“国有企业”的概念和统一定义，各级政府对商业行为干预较少，高度依赖市场化体系。美国公司的设立由各州制订法律实施，联邦层面仅有20多家类似“中央国有企业”的机构或公司，分别称为联邦政府公司和政府资助企业。二者最显著的差别在于：联邦政府公司是政府的一部分，员工属于联邦雇员，这类公司包括美国邮政署、进出口银行等17家机构；而政府资助企业为私有企业，雇员工资由企业支出，这类公司包括房利美和房地美等5家公司。

无论是联邦政府公司还是政府资助企业，它们仅在市场化方式不适宜或无效的情况下组建，同时与私营领域的公司竞争很少或根本不存在竞争。

美国的联邦政府公司属于TPP语境下政府授权性垄断企业，大多是特定历史的产物。联邦政府公司由私人经营管理，业务活动主要分布在信用证和金融、保险、公用服务、通讯卫星、交通运输和传播媒介等领域，比较著名的如通讯卫星公司、公共广播公司、海外私人投资公司、田纳西河谷管理局等。

2. 美国国企治理现状

美国国企数量之少，在世界范围内实属罕见。美国宪法规定联邦政府只有规范和管理商业的权力，而不能对商业活动进行干预。在市场竞争中，企业是“运动员”，政府只是“裁判”。为保证重要领域的企业不在经济危机时期破产，联邦政府往往也只是短暂地将其国有化，并不参与直接经营。成熟的反托拉斯体系为美国经济环境和秩序提供了良性保障，也限制了美国国企的行为。

3. 与TPP要求的差距

美国的联邦政府公司多数属于公益类国企，提供公共服务产品而不从事商业活动，因此不在TPP国企文本的约束范围内。鉴于此，国企条款对美国国企几乎不会造成影响。美国希望通过竞争中立规则对TPP成员国中国企比重较高的国家加以约束，以保护本国企业在国际贸易中的竞争优势。

4. 代表性案例

政府不直接参与经济活动，即使在经济危机时期也是如此。2009年，奥巴马当局为美国通用汽车公司增加300亿美元的资金援助，联邦政府拥有新通用公司重组后60%的股份。但奥巴马多次强调，美国政府不会、也不愿意经营通用公司。联邦政府将节制行使股东权利，不会干预新通用日常经营。2010年上市之后，通用汽车的股东逐步转变为私营企业。

（二）澳大利亚模式：国企最早践行竞争中立原则

1. 澳大利亚国企总体概况

自上世纪80年代末起，澳大利亚联邦政府实行了大范围的国企私有化改革，国企由原来的54家减少为9家，主要分布在邮电、通讯、国防装备、高科技领域。澳大利亚的矿业巨头必和必拓和力拓公司均非国企，其股东来自各大银行、财团及跨国公司。

2. 澳大利亚国企治理现状

澳大利亚是最早提出竞争中立原则的国家。提出竞争中立的初衷，是为消除国企凭借政府支持参与商业活动而造成的资源配置扭曲，促使政府在国企与私有企业竞争时保持中立。澳大利亚的国企遵循这一原则，成为竞争中立框架下的典范。澳大利亚国企的治理框架在1997年的《联邦机构和公司法》和《联邦政府企业治理结构》中确立，这两份法律文件确保国企关注股东的价值以及赢得商业回报率，并承担正常的业务经营风险，无法从公有制中获得任何竞争优势。

3. 与TPP要求的差距

澳大利亚的国企数量不多，且政府负担轻、企业经营效率高，很容易对接TPP框架中的竞争中立规则。

4. 代表性案例

在澳大利亚排名前10的企业中，澳洲电讯（Telstra）排在第7位，而且是唯一的国企，其运营情况十分良好。澳洲电讯的市场资本在世界电信业排名第11，在世界最大公司排名榜中名列第49位。尽管其资本规模并不是很高，但是净利率和资产收益率都比较可观。这也得益于竞争中立原则下澳大利亚对国企治理的规范，提高了国企自身的竞争力。

（三）日本模式：“一企一法”

1. 日本国企总体概况

日本在上世纪80年代推动国企民营化改革。国企从竞争性行业退出，逐渐形成三菱、三井和住友等以资本为纽带的财阀和财团主导的经济发展模式。据OECD报告，目前日本已成为世界上国企最少的国家，国家控股公司仅剩下日本邮政股份公司。日本国企经营范围很窄，主要限定在国有森林、邮政、酒专卖、货币制造与印刷等行业。烟草专卖、电信电话和国有铁路等日本原有的国有垄断行业已于1985年后逐步民营化。

2. 日本国企治理现状

日本国企改革基本遵循“一企一法”的模式，这一模式使得改革依法有序进行。在日本，每一家国企的改革都有与之相关的配套法律。1985年，根据电气通信改革三法，即《日本电信电话股份公司法》、《电气通信事业法》和《电气通信相关法》，电信电话公社正式改为日本电信电话股份公司（NTT）。依据《日本烟草产业株式会社法》，1985年改组成立日本烟草株式会社，继续持有烟草和盐的专卖权。2005年通过邮政民营化关联六项法案，依法改组成立日本邮政股份公司。

3. 与TPP要求的差距

目前，日本已成为世界上国企数量最少的国家。因此，竞争中立原则对日本国企和日本经济不会产生大的冲击。

4. 代表性案例

“日本铁路公司”（JR Group），原称“日本国有铁道”（JNR），其民营化是一次大规模的经济改革。由于政府和国会长期介入导致经营散漫，日本国有铁道财政状况不断恶化，上世纪60年代起开始亏损，到1987年累积债务达37.1兆日元，濒临破产。

于是，依据《日本国有铁道改革法》等一系列法律，日本国有铁道在1987年分割为七家公司，并将原本国有的经营权移转为民营，由其所分离出的公司合称为“日本铁路公司”，实现了经营权和所有权的分离。改革后，政府对这家国企的管制有了很大的放松，服务质量、经营效率和效益都有很大的改善。

（四）新加坡模式：淡马锡遵循单一商业化目标

1. 新加坡国企总体概况

淡马锡公司成立于1974年，是新加坡财政部全资拥有，专门经营和管理新加坡政府投入到各类国企的资本的国家资产经营和管理公司。

2. 新加坡国企治理现状

新加坡财政部虽然是淡马锡的唯一股东，但将淡马锡视为一家根据商业考虑进行运作的独立法人。公司以控股方式直接管理23家国企，间接管理或控制的企业达到2000多家，在金融、电信、传媒、能源、公共事业、基础设施与工程、运输与物流等产业领域，都有一定影响力。下属企业包括新加坡发展银行、新加坡电信公司、新加坡航空公司等一些知名企业。其所控制公司的营业额目前约占新加坡国内生产总值的8%（2004年曾达13%）。淡马锡成立30年来，净资产收益率年平均超过18%，给国家股东的年分红平均超过6.7%。根据淡马锡2016年度的报告，淡马锡投资资产净值达到2420亿新元，相比过去十年增长了1130亿新元。

3. 与TPP要求的差距

淡马锡模式的优势之一是，它基本符合TPP等新一代自由贸易协议的要求。根据TPP竞争中立规则和针对国企的规定，国企要被认可为商业主体，必须有自主性且只能根据商业考虑运作，政府可以选任国企的董事会成员，但不能对国企的经营决策加以干涉，否则国企就要被视为是政府机构，从而丧失商业活动的资格。从各方面讲，淡马锡模式都是比较符合这些规定的。不过，淡马锡公司和新加坡政府投资公司在TPP协定中享有五年过渡期，而且在非歧视性待遇、商业考虑和透明度原则上都有一定的豁免权，这也说明新加坡国企经营情况暂时还无法完全对外公开。

4. 代表性案例

对中国发展混合所有制，有种观点是借鉴和学习新加坡的淡马锡模式。即借鉴淡马锡公司的做法，政府“两头控制，不管中间”，一头负责挑选董事会成员，另一头每年考核业绩，根据业绩情况来判断是否继续留任董事，对企业本身的经营管理和商业决策不加任何干涉。不过，新加坡财政部仍保留两个权利：知情权和对过往储备金的保护权，总统保留了董事和首席执行官的任命权、知情权和过往储备金的保护权。但无论如何，单一而清晰的商业化目标，是淡马锡公司成功的关键，这一核心经营原则值得中国国企借鉴和实践。

（五）越南模式：国企是经济发展的支柱

1. 越南国企总体概况

越南的工业体系是靠国企建立和支撑起来的。2015年，越南国企数量从上世纪90年代的1.2万家降至5600家。2002-2012十年间，每年有数以百计的越南国企实行改革并调整经营领域，通过并购和合并，只在20个行业领域仍维持100%的国企，在27个行业领域维持50%以上的国资企业。2011年10月，越南100%的国企共1309家。国企对越南GDP的贡献率也有所下降，从1996年的40%降至2014年的30%左右。越南政府大力推进国企股份制改革。至2015年，完成股份制改革的国企共有210家，完成2011-2015年阶段计划的90%。

2. 越南国企治理现状

近年来，为更好地适应国际规则，越南推行经济上改革开放，同时对国企进行了大量的改革。在长达12年的“入世”谈判中，越南同意“一揽子”承诺，并修改了50多部相关法律法规，最终于2006年底加入WTO。越南通过削减国企数量和行业调整、鼓励私企和外企在经济领域发展发挥更大作用等措施，应对国际贸易和国际规则的要求。

2011年召开的越南共产党第十一次全国代表大会发布《2011-2020经济社会发展战略中完善市场经济体制战略》，提出“营造平等、透明的经营环境”，“各经济成分迅速、协调发展”，“私营经济发展成为经济的动力之一”，“有规划地鼓励外资经济发展”等主张。从中可以看出：私人经济得到更公平的看待，成为经济的动力之一；外资经济发展得到鼓励，但要按规划实施；形成其他经济成分与国有经济间更加公平的局面。在这种背景下，尽管“国有经济占主导地位，是国家经济定向、调整以及稳定宏观经济的重要物质力量”，未来越南对国企的作用和地位很可能进行重新定位。

3. 与TPP要求的差距

TPP的竞争中立原则无疑对越南的国企构成重大挑战。当前越南的国企本身还存在很多问题，亏损企业较多，运营效率不佳，腐败问题严重。国企、银行及行政改革进展缓慢，依靠单一的国内力量，越南还难以建立起以市场为导向的经济体制。此时，正需要外部力量倒逼越南国内改革。经测算，TPP对越南GDP增长的贡献最为突出，越南将凭借TPP的贸易转移效应成为最大的受益国。签署TPP后，越南国内法律和企业安排将面临大幅度调整。如果能借助TPP这一外力倒逼国内机制体制改革，越南的市场开放和法制化会更加完善。

4. 代表性案例

越南国家油气集团成立于1977年，是越南国有石油化工企业，由政府全资控股，该集团的经营范围包括油气勘探、开采、加工和销售，下属公司包括越南油气集团、4个总公司、4个有限责任公司和14个由集团控股50%的公司等，每年从南海开采约2000万吨当量石油。作为越南十大最具影响力企业之一，越南国家油气集团在2014年《福布斯》全球企业2000强中排名第1651位，其经济实力在全球范围内并不强。

五、建言中国国企改革

（一）中国国企借鉴竞争中立原则的必要性

对TPP，有人认为那是美国作为霸权国提供的国际公共产品，如果TPP未能如愿以偿，本质上是美国霸权的衰落。但是我们要认识到，竞争中立是诉诸市场中性的国际贸易规则，对其不应有过多的政治方面的解读。TPP对国企的立场并非是消灭国企，而是通过塑造市场公平竞争的制度框架，理顺国企与政府之间的复杂关系，避免国企在市场竞争中享有特权从而妨碍市场公平竞争秩序。竞争中立原则包含税收中立、债务中立、规则中立、保证国企与私营企业的利润率具有可比性等，目的是确保国企和私营企业能够公平竞争。这对经济长远发展具有很大的益处。

从中国国内经济发展的需求来看，十八届三中全会要求市场在资源配置中起决定性作用，政府职能转变应进一步推进，为此必须坚定地深化国企改革。发展混合所有制和成立国有资本投资运营公司的核心目标都是国企按照市场化的规则运营，实现在市场经济竞争性领域下国企和非国企之间的公平竞争。可见，中国国企改革的诉求与竞争中立原则并不相悖甚至方向一致。

（二）TPP代表性国家国企改革对中国国企改革的启示

竞争性领域的国企拥有单一且明确的商业目标，有助于其真正成为市场化主体。让国企承担过多政策性负担，容易导致预算软约束等问题。应当规范政府补贴和政府采购，“硬化”预算软约束。

国企垄断的行业领域应当尽可能减少，才能真正发挥市场的作用。中国国企改革分类监管的措施应进一步落实，缩短负面清单，让更多的行业可竞争。

国企改革离不开相关制度规范的不断完善。推进依法行政，完善竞争政策规制领域和国企治理的法律框架，对国企改革和法制建设达成良性循环大有裨益。

（三）国企改革的短期目标和长期方向

尽管特朗普上台后TPP前途堪忧，但TPP框架下的竞争中立原则作为比较成熟的规范依然具有重要的研究和应用价值。竞争中立原则与国企改革,也与当下的中美BIT谈判（尽管前途未卜）息息相关。短期内，中国的国企尚难达到竞争中立。我们不必把竞争中立看作是以美国为首的发达国家控制国际贸易话语权的政策工具，进而将其置于改革的对立面，而不妨把竞争中立看作是为市场提供公平竞争的外部环境的高标准和原则。这样我们会得到未来国企改革方向的启发和借鉴。

国际经济和贸易形势处在不断进行动态调整过程中，中国要顺应大势。中国可以在国际贸易的新环境中主动寻求机会，立足亚太，打破当前全球化的困局，同时为全面深化改革找到最佳突破口。竞争中立原则之于国企改革无疑是一种比较有价值的借鉴。长期来看，无论TPP最终是否能够生效，竞争中立都有可能成为国际贸易的新规则，出现在新的投资协定及贸易谈判中。中国国企改革不妨基于竞争中立原则去把握政府和市场的关系，但也不必全盘照搬照本，而应取其精华，为我所用。

简言之，认可竞争中立原则的国际趋势，发展中国模式的国企改革，才能不断优化政府与市场的关系，实现善治。